Aktuellt i OSSE -- Hur passar FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 "Kvinnor och säkerhet" in på agendan? Riksdagen L4:17, 17.00-20.00, den 18 april 2005 Diana Amnéus Doktorand i folkrätt vid Stockholms universitet Skriver sin avhandling om mänsklig säkerhet, Responsibility to Protect och humanitär intervention. Inledning Hur har FN:s och i synnerhet säkerhetsrådets fredsarbete tagit tillvara kvinnors perspektiv och behov? Säkerhetsrådet antog i oktober 2000 resolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet. Resolutionen belyser kvinnors viktiga roll i fredsprocesser och behov av skydd under väpnade konflikter. Varför tog det 45 år för säkerhetsrådet att konstatera detta, kan man fråga sig? Långsamt har medvetenheten ökat om att kvinnor och män inte erfar väpnade konflikter på samma sätt och att säkerhet därför innebär olika saker för kvinnor och män. I interna väpnade konflikter är det idag säkrare att vara soldat än civil, särskilt om du är kvinna, eftersom det i de moderna väpnade konflikterna är de civila som utgör majoriteten av offren -- inte kombattanterna.   Fler och fler ställer sig bakom uppfattningen att könsmaktstrukturerna som upprätthåller det strukturella våldet mot kvinnor också måste bekämpas. I synnerhet det sexualiserat våldet, såsom våldtäkt, påtvingade graviditeter, sexuellt slaveri, påtvingad prostitution och handel med kvinnor. Tystnad om dessa övergrepp mot kvinnor under väpnad konflikt underminerar ett långsiktig återuppbyggnads- och försoningsarbete som ska omfatta alla oavsett kön. Men att skydda kvinnor från övergrepp och ge upprättelse till de utsatta räcker inte för att uppnå ett balanserat genusperspektiv på fred och säkerhet vid väpnade konflikter. Kvinnors aktiva roll och delaktighet i konfliktförebyggande arbete och fredsprocesser är minst lika viktigt för att uppnå dessa mål. Det är en demokratifråga av stor vikt för hela samhället. Forskning indikerar att närvaron av kvinnor och ett genusperspektiv i fredsfrämjande operationer har en gynnsam effekt på fredsprocessen. Kvinnors närvaro har visat sig väsentligen bidra till skapandet av förtroendegivande och stabila relationer med den lokala befolkningen i återuppbyggandet och demokratiseringen av ett land. Kvinnor ska inte bara ses som offer utan också som kompetenta aktörer som systematiskt bör integreras i det för närvarande mansdominerade freds- och säkerhetsarbetet. Dessvärre har kvinnor hittills varit överrepresenterade i den första rollen -- som offer -- och underutnyttjade i den senare -- som aktör. Mycket få kvinnor deltar idag, och även historiskt sett, som internationella fredsbevarare, fredsmäklare, medlare, förhandlare, förlikare eller utredare av krigsförbrytelser och kränkningar av mänskliga rättigheter. Endast 20 av de cirka 20 000 personer som tjänstgjorde i FN:s fredsbevarande operationer mellan 1957 och 1989 var kvinnor. I dag är ungefär fyra procent kvinnor. Den första kvinnan tillträdde på beslutsfattande position i FN:s fredsbevarande arbete 1994. Ett svenskt exempel på högt kvinnligt ledarskap är Lena Sundh, före detta svensk ambassadör, som tjänstgjorde som vice chef för FN:s fredsbevarande operation i Kongo, MONUC, år 2002-2004, där hon basade över 10 000 militärer och 2 000 civila. Resolution 1325 När säkerhetsrådet antog den historiska resolutionen 1325 om kvinnor, fred och säkerhet var det första gången som säkerhetsrådet beaktade och agerade i denna fråga. Den antogs enhälligt och utgör en mycket viktig milstolpe i arbetet för att integrera kvinnors erfarenheter och behov och öka kvinnors roll och deltagande i FN:s freds- och säkerhetsarbete. I denna resolution uppmanas alla stater och FN sekretariatet att öka kvinnorepresentationen på beslutsfattande poster inom de organ och institutioner som sysslar med konfliktförebyggande arbete, konfliktlösning och fredsbevarande processer. Vidare uppmanar de att kvinnors mänskliga rättigheter skall skyddas och respekteras under en väpnad konflikt. Resolution fastslår att en varaktig fred och säkerhet inte kan uppnås utan kvinnors medverkan och att kvinnor inte bara är viktiga utan nödvändiga för en varaktig fred! Bakgrund -- Säkerhetsrådsresolution 1325 Jag tänkte berätta lite om bakgrunden till att säkerhetsrådet antog resolutionen år 2000. Utvecklingen har skett genom parallella processer, både inom och utanför FN, genom frivilligorganisationers starka lobbyarbete. Flera olika steg och faktorer har tillsammans bidragit till att frågan kom upp på säkerhetsrådets dagordning. Jag tänkte lyfta fram några. Först: hur har utvecklingen sett ut inom FN systemet? En viktig faktor har varit att frågan om kvinnor och väpnade konflikter behandlades på kvinnokonferensen i Peking 1995. Ämnet utgjorde ett av de tolv prioriterade områdena som förhandlades fram i handlingsplanen. T ex behandlades behovet av att öka kvinnors deltagande i konflikthantering och att öka skyddet för kvinnor i väpnade konflikter, i synnerhet kvinnor på flykt. FN:s kvinnokommission utarbetade och antog riktlinjer (sk agreed conclusions) om kvinnor och väpnade konflikter under sitt möte 1998. Säkerhetsrådet antog i september 1999 en resolution om skyddet av civila i väpnade konflikter där även kvinnors skyddsbehov lyftes fram. Ytterligare ett steg på vägen utgjorde ett uttalande av säkerhetsrådets ordförande på internationella kvinnodagen år 2000. Det skedde mitt under förberedelserna inför Peking + 5 konferensen. Han underströk behovet och vikten av att utbilda all personal som deltar i fredsbevarande arbete i kvinnors och barns rättigheter och skyddsbehov i väpnade konflikter. Lite senare på våren samma år arrangerades en konferens i Namibia som behandlade just dessa frågor. De deltagande staterna antog en deklaration, Windhoek deklarationen, och en handlingplan om integreringen av ett genderperspektiv i fredsbevarande operationer. Under Peking + 5 i juni 2000 diskuterades och utvärderades de framsteg och fortsatta hinder för implementeringen av handlingsplanen från Peking. Goda exempel där kvinnors rättigheter uppmärksammats är i Juguslavien och Rwanda tribunalernas praxis och den internationella brottmålsdomstålens stadga. Bland problem som kvarstår togs bl a upp flyktingkvinnors situation upp och underrepresentationen av kvinnor på viktiga beslutsfattande poster. Samtidigt skedde ett mycket viktigt arbete rum inom NGO världen som ytterligare pressade på utvecklingen. Under 1999 och 2000 skedde också en rad aktiviteter och initiativ av flera frivilligorganisationer som kom att få stor, om inte avgörande betydelse, för antagandet av resolution 1325. 1999 skapades en arbetsgrupp för kvinnor, fred och säkerhet: NGO Working Group on Women, Peace and Security. Gruppen består av bl a International Alert, the Hague Appeal for Peace, Women´s Caucus for Gender Justice och Women´s International League for Peace and Freedom. Arbetsgruppens primära syfte var att dels driva fram ett första öppet möte i säkerhetsrådet om kvinnor, fred och säkerhet, och dels att förmå rådet att anta en resolution om samma ämne. I september 1999 påbörjade arbetsgruppen informella bilaterala konsultationer med medlemmar i säkerhetsrådet för att ta reda på om det fanns ett intresse och stöd för frågan. Slovenien var det enda land som inledningsvis visade sig villiga att ta upp frågan i säkerhetsrådet. Arbetsgruppen fick samtidigt stöd för sitt lobbyarbete hos flera FN organ och avdelningar inom FN sekretariatet: FN:s kvinnofond, UNIFEM, FN:s enhet för fredsbevarande operationer, DPKO, och kvinnoenheten, DAW. Under förberedelserna för Peking + 5 konferensen, mars 2000, gjordes nya försök att förmå säkerhetsrådet ta upp frågan på agendan och Bangladesh, som då var ordförande, engagerade sig. Även Namibia, som nämdes tidigare, visade stort intresse för frågan vid denna tidpunkt. Det kan noteras att de länder som engagerade sig i detta arbete inte var de traditionella västerländska länderna som i vanliga fall brukar vara starkt drivande vad gäller jämställdhetsarbetet i FN. I september 2000 kom frågan äntligen upp på säkerhetsrådets dagordning. Man anordnade ett särskilt möte mellan rådet och de aktiva frivilligorganisationerna den 23 oktober På mötet deltog även Elisabeth Rehn. Hon fick sedermera uppdraget av UNIFEM, (tillsammans med Ellen Johnson Sirleaf,) att som oberoende expert(er) utreda väpnade konflikters inverkan på kvinnor och kvinnors roll i fredsprocesser (Women, War, Peace). Dagen efter, den 24 oktober hölls det första öppna mötet i säkerhetsrådet där kvinnor, fred och säkerhet diskuterades. Ett öppet säkerhetsrådsmöte innebär att andra stater än de 15 medlemmarna i rådet kan delta och medverka i diskussionerna. Över 40 stater deltog i debatten och även Kofi Annan och Angela King, hans dåvarande jämställdhetsrådgivare medverkade. Resolutionsförhandlingarna kom igång och den 31 oktober 2000 kunde alltså den historiska resolutionen 1325 antas. Beslutet var enhälligt, dvs ingen av rådets medlemsstater reserverade sig på någon punkt. Resolution 1325 - innehåll Vad står det då i resolution 1325? Jag tänkte lyfta fram ett antal viktiga punkter i dokumentet. För det första bekräftar den kvinnors viktiga roll och deltagande på alla nivåer i konfliktförebyggande, konfliktlösning och fredsbevarande arbete. Resolutionen riktar sig både till FN:s generalsekreterare men också till medlemsstaterna att öka den kvinnliga representationen, både ute på fältet och inom adminstrationen. Man vill att fler kvinnor utnämns som FN special rapportörer till olika konflikthärdar, och att antalet kvinnliga observatörer, civilpoliser och humanitära hjälparbetare ökar. Riktlinjer och material som behandlar kvinnors rättigheter och skyddsbehov i väpnade konflikter skall utarbetas för utbildningsprogram av civil- och militärpersonal. För det andra, säkerhetsrådet uttrycker en vilja att tillse att alla FN:s fredsbevarande operationer skall ta hänsyn till olika genusaspekter liksom att beakta och skydda kvinnors mänskliga rättigheter. Det kan bl.a. ske genom konsultationer med lokala och internationella kvinnoorganisationer, samt genom genusträning av civil- och militärpersonal som deltar i operationen. Riktlinjer och material som behandlar kvinnors rättigheter och skyddsbehov i väpnade konflikter skall utarbetas för utbildningsprogrammen. Den sista punkten som jag också vill nämna är att resolutionen också uppmanar alla aktörer som är involverade i konflikter och fredsprocesser att skydda, respektera och tillvarata kvinnors MR. Detta bör ske genom att inkludera kvinnors och flickors rättigheter vid utarbetandet av nya författningar, i utvecklingen av valsystem liksom av polis- och rättsväsende. Kvinnors och flickors särskilda behov vid avväpningsprocesser, demobilisering och återintegrering efter en konflikt måste också tillgodoses. Implementeringen av resolution 1325 Trots att resolutionen vid ett första intrycket verkar mycket bra, har den fått viss kritik. Det gäller bl.a. uppföljningsmekanismerna. Jennifer Klot, forskare vid Social Science Research Council i New York, berör flera brister med resolutionen i sin artikel Women and Peace Processes -- an Impossible Match? För det första saknas en regelbunden tidsplan för rapportering om vidtagna åtgärder och hinder som FN möter vid implementeringen av resolutionen. De flesta säkerhetsrådsresolutioner har vanligtvis årliga rapporteringssystem. För det andra antog säkerhetsrådet ingen uppföljande resolution vid mottagandet av generalsekreterarens rapporter till säkerhetsrådet om kvinnor, fred och säkerhet. Varken 2002 eller 2004. Detta kan jämföras med andra tematiska säkerhetsrådsresolutioner, t ex om skydd av barn och civila i väpnade konflikter, där så har skett. Istället valde man att göra ordförandeuttalande. Ett uttalande av säkerhetsrådets ordförande har ingen juridisk relevans alls och också mycket lägre politisk auktoritet än en resolution. Innehållsmässigt saknade uttalandena nya normativa åtaganden och operativa förslag för att öka kvinnors skydd väpnade konflikter och deltagande i fredsprocesser. * Säkerhetsrådet har misslyckats med att skapa en formell process för uppföljningen av resolutionens implementering. Vad har resolution 1325 för juridisk och politisk tyngd? Den här resolutionen togs inte under kapitel VII i FN-stadgan, vilket skulle ha inneburit att den blev tvingande för alla medlemsstaterna (kapitel VI resolution). Staterna skall dock enligt artikel 25 i FN-stadgan följa alla säkerhetsrådsbeslut (bindande). Säkerhetsrådet kommer med största sannolikhet inte att vidta några sanktioner mot stater som ej följer resolutionen. Man kan därför konstatera att resolutionen i praktiken har en rekommendativ karaktär. Och sen då? Kofi Annans rapporter 2002 & 2004 Vad har då hänt sedan resolutionen antogs för ca 5 år sedan? FN:s generalsekreterare Kofi Annans första rapport om kvinnor, fred och säkerhet bygger på en studie om väpnade konflikters inverkan på kvinnor, och om kvinnors roll och deltagande i fredsprocesser. Rapporten fastslår att det internationella samfundet inte längre har råd att minimera och ignorera kvinnors och flickors medverkan på alla nivåer vad gäller konfliktlösning och återuppbyggnadsprocesser efter en konflikt. Den innehåller 21 rekommendationer till FN och medlemsstaterna om hur resolution 1325 på bästa sätt skall implementeras. I den andra rapporten från 2004, konstaterar generalsekreteraren att resolutionen ändå bidragit till att öka medvetenheten och fokus på kvinnor och flickor i väpnade konflikter. Säkerhetsrådet har i flera resolutioner hänvisat till resolution 1325 och inkluderat särskilda mandat i FN:s fredsbevarande operationer för skyddet av kvinnor och barn i väpnade konflikter, bl.a. i Burundi, Liberia och Haiti samt på Elfenbenskusten. I till exempel resolution 1509 (2003) om Liberia fastslår säkerhetsrådet uttryckligen vikten av att ha ett genusperspektiv i det fredsbevarande och post-konflikt fredsbyggande arbetet och lyfter fram behovet av att bekämpa våldet mot kvinnor och flickor som utförts som ett led i krigföringen. I UNMIL:s mandat uppmanas styrkan uttryckligen att i utvecklingen av en handlingsplan för DDRR (disarmament, demobilization, reintegration & repatriation) ta särskild hänsyn till behoven hos "barnsoldater och kvinnor". De ska dessutom särskilt uppmärksamma behovet att skydda och främja kvinnors och barns mänskliga rättigheter i sitt stöd till det humanitära arbetet. Detta är en positiv utveckling eftersom man tidigare fokuserat denna typ av insatser på männen och pojkarna, det vill säga de traditionella ex-kombattanterna. Man har då missat att utforma program som också kan ge kvinnor som på olika sätt deltagit under kriget – frivilligt eller under hot eller våld -- möjlighet till annan försörjning än prostitution, kriminalitet och fortsatt våld. Medvetenheten om kvinnors roll och deltagande i väpnade konflikter har medfört att flera program inletts där säkerhetsbehoven beaktats hos kvinnor och flickor som varit kombattanter, rebell-supporters, fruar, ”dependants” till manliga kombattanter eller blivit kidnappade och utnyttjats som sexslavar. En av de största framgångarna enligt Kofi Annans rapport är att samtliga nya multi-dimensionella fredsbevarande operationer sedan 2000 har inkluderat särskilda genusrådgivare. Dessutom ska generalsekreterarens rapporter till säkerhetsrådet rörande fredsbevarande operationer på ett systematiskt sätt integrera ett genusperspektiv. Trots att det verkar gå åt rätt håll, har dock endast 15,6 procent av säkerhetsråds resolutionerna antagna mellan januari 2000 och juni 2004 inkluderat ett genusperspektiv eller särskilt lyft fram kvinnors behov. Fortfarande är det få kvinnor som t.ex. utses till special rapportörer eller som generalsekreterarens speciella sändebud till konfliktområden. Av de nuvarande 17 fredsbevarande operationerna finns det tio heltidsanställda genusrådgivare. Bland de goda exemplen kan nämnas Afghanistan, Burundi, Liberia, Sierra Leone, Östtimor och Demokratiska Republiken Kongo. År 2003 tillsattes också en genusrådgivare på FN:s enhet för fredsbevarande operationer (DPKO) i New York. I Elisabeth Rehns rapport , Women, War, Peace, har dock problem med dessa genusrådgivare uppmärksammats. Där framgår det att rådgivarna ofta har en låg position i hierarkin och inte heller någon officiell kommunikationskanal till den ansvarige för missionen eller FN-högkvarteret, vilket medför att det är svårt för dem att koordinera hela missionens arbete ur ett genusperspektiv och att få stöd och vägledning uppifrån. Många känner sig ofta isolerade på missionen och integreras inte på ett naturligt sätt i den ordinarie verksamheten, från planering till genomförande. Genusperspektiv saknas helt i "early-warning exercises" och i utvecklingen av olika respons alternativ i det konfliktförebyggande arbetet. De humanitära hjälpinsatserna har inte heller lyckats med att systematiskt integrera genusperspektiv och man saknar genomgående könsuppdelad statistik för planering och genomförandet av operationerna. Ett annat problem som uppmärksammas i generalsekreterarens rapport är att kvinnor utnyttjas sexuellt genom prostitution, handel, sexarbete, våld med mera av personal i de fredsbevarande styrkorna. International Alert har pekat på flera studier som visar att närvaron av fredsbevarande trupper bidrar till att öka förekomsten av prostitution och sexuellt slaveri i ett konfliktområde. Avsaknaden av regler för personalens interaktion med prostituerade i vad gällde samtycke, åldergränser eller kondomanvändning har t ex varit ett problem hos SFOR i Bosnien. Prostituerade kvinnor och flickor som i många fall varit föremål för handel eller sexuellt slaveri, vidmakthålls på så sätt utanför det officiella fredsbyggande arbetet. De får inte del av dess stöd och resurser för återintegrering i samhället för att skapa alternativa försörjningsmöjligheter. I februari 2005 lade FN:s generalsekreterare Kofi Annan fram förslag till säkerhetsrådet om hur man ska undvika den här typen av problem som förekommit hos MONUC i Kongo. Ett av förslagen är att skapa tydligare regler och uppförandekoder för FN-personal vad gäller umgänget med lokalbefolkningen. Till exempel förbud mot sex med lokalbefolkningen, vilket skulle leda till en minskning av oönskade graviditeter, så kallade "UN babies". Dessutom framhåller generalsekreteraren vikten av att förbättra soldaternas möjligheter till andra former av avstressande fritidsaktiviteter än sexköp. Genusanalyser Genusanalyser och genusperspektiv har fått en underordnad och marginaliserad plats inom internationella relationer och säkerhetsforskningen. Man betraktar dessa teorier som något alena för kvinnor, av kvinnor och om kvinnor och därmed som mindre viktiga, istället för att se det som en allmän samhällsfråga. Genus handlar om både kvinnor och män. Kopplingen mellan fler kvinnor och genusperspektiv är inte helt automatisk. Att vara kvinna innebär inte nödvändigtvis att man besitter kunskap i genusanalys. Därför behövs utbildning och träning för samtliga personal som sänds ut i fredsuppdrag eller jobbar med freds och säkerhetsfrågor. Säkerhetsområdet domineras fortfarande av "the elite world of masculine high politics". Högnivåpanelens rapport -- "A More Secure World, Our Shared Responsibility" är ett bevis på detta. Genus omnämns på totalt fyra ställen och kvinnor i 13 fall på rapportens 143 sidor. Integreringen av genusperspektiv har skett inom två kapitel: det som behandlar ”förebyggande diplomati och medling” samt det om ”skydd av civila”. Det saknas ett mer systematiskt tänkande kring genus och säkerhet. Rapporten föreslår att generalsekreteraren ska ta hänsyn till FN:s behov av fler konsultationer och mer samarbete med civila samhället i fredsprocesser och då särskilt ska uppmärksamma kvinnornas deltagande i fredsförhandlingar vid omorganiseringen av Department for Political Affairs. Denna skrivning är givetvis positiv men resonemanget saknas i kapitlet om peace-building, det vill säga den fredsbyggande uppgiften, där liknande behov av att integrera kvinnor borde uppmärksammats. De flesta formuleringarna hittar man i kapitlet om skydd av civila. Där omnämns det våldsamma könsrelaterade våldet kort och att kvinnors, barns och flyktingar rättigheter måste respekteras av stater och icke-statliga aktörer. Panelen föreslår vidare att MR enheten i en fredsbevarande operation ska få uttryckligt mandat att utreda och rapportera om kränkningar av kvinnors mänskliga rättigheter om det handlar om sexuellt våld som ett vapen i krigföringen. Avslutningsvis uppmanas FN:s säkerhetsråd, FN:s fackorgan och medlemsstater också att fullt ut implementera rekommendationerna i resolution 1325 och Rehns och Johnson Sirleafs rapport. Det panelen missar genom att behandla resolutionen 1325 i sammanhanget ”skydd av civila” är att resolutionen har ett mycket bredare innehåll och också omfattar behovet av att uppmärksamma kvinnor som aktörer och inte bara som offer. Att systematiskt integrera kvinnor på alla nivåer i det fredsbevarande och fredsbyggande arbetet – inom administrationen och ute på fältet -- är en lika viktig del, vilket verkar ha glömts bort helt i rapporten. Avslutning För att genusperspektivet verkligen ska genomsyra den freds- och konfliktförebyggande verksamheten måste det integreras, ”mainstreamas”, redan på ett tidigt stadium – i planerings- och förberedelsestadiet. Det gäller såväl inom FN som i andra säkerhetsorganisationer, i utrikes- och försvarsmyndigheters dagliga verksamheter samt inför en mission eller insats. Program, handlingsplaner och strukturer måste ta hänsyn till kvinnors, mäns och barns olika säkerhetsbehov och intressen. För att detta ska bli en självklar del av arbetet krävs två viktiga komponenter: dels kunskap om hur de olika skydds- och säkerhetsbehoven ser ut på fält så att lösningarna och insatserna utformas för att beakta dessa, dels en medvetenhet hos dem som arbetar med frågorna om vad genusperspektiv innebär -- att de lär sig att se genom så kallade genus-glasögon. Det behövs ytterligare kunskap om genus och säkerhet, utveckling av genusindikatorer och tydlig könsuppdelad statistik om väpnade konflikter. Denna kunskap måste sedan användas och sättas i system i de säkerhetsanalyser som FN, medlemsstater och organisationer gör. Kunskapen ska vara vägledande och fungera som underlag för politik, riktlinjer, program och insatser som beslutas om på alla nivåer inom området fred och säkerhet. Det är dags att männen inser att också de, liksom hela samhället, har att vinna på ökad jämställdhet även på detta område. Sverige som både är ett föregångsland vad gäller jämställdhet och freds- och konfliktfrågor skulle kunna bidra med resurser och forskning i detta arbete.